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浅析市场监管体制改革中如何提升行政执法效能

来源:中国质量报  作者:  2018-04-13 15:35:00

  发挥整合优势 维护市场秩序

  浅析市场监管体制改革中如何提升行政执法效能

   佟 翰

  2016年11月,某市市场和质量监管委执法人员在根据省版权局交办的线索对该市某公司进行执法检查的过程中,遇到其抗拒执法。执法人员在劝说警告无效的情况下,选择报警,之后执法人员在辖区民警的配合下继续开展执法检查工作,发现并固定了该公司的违法证据。该案件既反映出执法人员严厉打击违法行为、保障市场经济秩序的决心,也反映出在贯彻落实党中央、国务院关于深化行政执法体制改革“整合执法主体,相对集中执法权”有关精神的重要部署,进一步整合执法资源,完善市场监管体制中行政执法面临的挑战。

  市场监管体制改革背景下,如何克服执法领域出现的新问题、新情况,提高执法水平,提升执法效率,整合执法主体,相对集中执法权,充分发挥整合优势,严厉打击违法行为,有力维护市场秩序,是市场监管部门亟待解决的问题。

  深圳市在大部制改革后,大市场监管体制初步建立,执法人员面临着执法职能转变、人力资源转移、技能更新重组、身份认同困惑、信息系统错位等挑战。

  执法职能转变,执法领域多元化。在大部制改革之前,执法人员需掌握的适法规范局限于自身执法领域内的法律法规。但在大市场监管体制建立后,执法人员承担法律监管职责已经不在局限于固有领域,而是集食品药品、知识产权、质量技术、工商管理等执法职能为一身,几乎囊括了所有市场行为的法律监管,这在现行大市场监管体制仍不完备的情况下,必然导致了部分执法人员执法能力低下。同时,伴随着执法领域的多元化,执法人员必然经历执法职能从精分至统筹,局部到整体的转变。立案、侦查、处罚等原执法模式也必然随之改变,从游刃有余到犹犹豫豫,无疑是对执法人员在执法职能转变后执法工作的真实写照。

  执法人力资源转移,执法力量削弱。大市场监管体制建立后,虽然多次改革人员配置,精简委局机关人员,下放充实执法一线,但随着近年食品安全问题频发,以盈利为目的且注意力集中在食品领域特别是食品标签领域的职业举报人规模日益庞大,执法人员不得不面对职业举报人重复利用信息公开、信访、行政复议和诉讼、纪检监察等手段,对其日常监管工作的干扰乃至阻碍,执法人力资源严重倾斜至海量的职业举报处理中,严重削弱了执法力量。据统计,2015年深圳市市场监管委受理职业投诉举报2.5万余件,2017年猛增到8.7万余件,预计2018年将突破10万件。职业举报人的举报、投诉行为牵扯了全委60%的精力。

  执法技能更新重组,执法学习负担繁重。在执法工作逐渐突破原有领域,执法人员越来越多跨领域执法,原执法人员的执法技能面临着重大的更新重组。深圳市市场监管委曾整理相关的规范性文件,出版法律汇编6本,约4000页,可谓是卷帙浩繁。执法人员为满足日常执法的需要,不得不学习原执法领域外的法规规章,在加重执法学习负担的同时,难以对案件执法技能深入研究。

  执法身份认同困惑,阻碍执法工作顺利开展。大部制改革以来,工商、质监、知识产权、食品药品等部门整合为单一机构。由于机构成立时间短,社会知名度较弱,尚未被社会广泛接受,其执法人员在执法过程中,常发生因其执法身份遭遇涉案企业、个人质疑,而导致执法行动受到阻碍甚至抗拒的情况,不但严重影响了执法行动的顺利开展,而且加剧了执法人员自身身份认同的困惑。

  执法信息系统复杂多变,亟待完善统一。工欲善其事,必先利其器。案件执法系统是执法人员日常监管、执法办案必不可少的伙伴。目前,各地工商、质监、食品药品等部门的案件执法系统均是依据自身执法特性制定的。以立案时间为例,工商的立案核查期一般为7个工作日,最长为15个工作日。质监部门是自发现违法行为之日起15日内组织核查,并决定是否立案。食药监有立案前调查的规定,调查的期限为7个工作日内,上述各部门原有的执法信息系统对立案时间的限制与监督各有所不同。大市场监管体制建立后,各地执法信息系统进入更新整合阶段,执法信息系统未以便利、高效为基础,复杂多变且偏重执法监督,缺乏对基层执法人员意见的重视,没有切合各地区执法实践,阻碍了执法人员对执法系统的掌握运用,间接影响了执法办案效率。

  在此背景下,如何应对行政执法面临的挑战,保障执法工作的有序开展,是市场监管部门亟待解决的问题。

  构建执法专职队伍,增强履职能力。高素质的执法队伍是保障行政执法工作顺利开展的基础。构建专门的执法队伍,保证执法业务专精,不但有利于增强执法人员履职能力,而且有利于加强对违法行为的执法威慑,提高社会认可。2015年4月,深圳市市场监管委组建了全国第一家冠以城市名的执法机构——深圳市市场稽查局。该局成立至今,不但查处了“3.19特大问题冻肉案”“雪域藏宝假药案”“深圳市酷乐无限科技有限公司商业贿赂案”等重大疑难案件,还组织开展“深圳市房地产行业违法专项整治统一执法行动”等全市专项重大执法活动,受到社会广泛赞誉。此外,深圳市市场监管委下属部分辖区局针对辖区内特种设备数量多、日常安全监管任务重的特点,在所属监管所成立了专门的特种设备网格监管队伍,专门从事特种设备的日常监督管理和案件查处,取得了良好的执法效果及社会认可。

  注重执法技能培训,提高执法水平。执法队伍的能力素质和专业水平,直接影响依法行政水平,影响案件侦办查处成效。在跨领域执法的过程中,市场监管部门要大力加强执法能力和执法纪律的教育培训,不断提高执法人员业务能力和水平,建立一支执法能力过硬、专业技术拔尖、层次较高的执法队伍。市监管委以同公安、海关的联合行动为契机,以外省市执法人员来访为机会,以执法骨干为基础,多次组织实地教学及执法培训,大力提高执法人员的执法水平,不仅获得了执法人员广泛认可,也提高了执法队伍的整体执法水平。

  多措并举,增进身份认同。伴随着原单位解构,新单位重组,大市场监管部门执法人员在身份认同上存在着身份判断的模糊性、身份归属的矛盾性和身份寄予的焦虑性等3个方面的困境。市场监管部门要大力加强对外的宣传沟通,既要注重对相对人、消费者的纵向宣传,也要重视对政府及其职能部门的横向宣传。加深社会各界对市场监管部门的认识,争取社会各界对市场监管执法工作的支持,降低因认知障碍而导致的执法风险,增进执法人员的群体身份认同。市场监管部门还可以积极组织跨部门的文体活动,增加机构内部执法人员与非执法业务人员之间的接触机会,促进各部门人员跨部门交流,在加深业务与执法之间有机联系的同时,加强非执法业务人员对执法人员的了解,提升执法人员的他人认同。另外,市场监管部门要充分认识到基层执法人员工作的重要性,采取建立内部交流网络,创立内部报纸、杂志,组建可以及时反馈执法人员意见的微信群等多种方式,建立基层执法人员发表意见、反映情况的渠道,并且要高度重视执法人员的意见,及时给予反馈,指导帮助执法人员解决执法工作中面临的问题,让执法人员获得存在感,提升其自我认知。

  围绕执法工作重点,推进执法系统整合工作。执法系统的构建需要注意监督执法与辅助执法并重,仅单方面重视执法监督,忽视执法人员对执法系统便利、高效的要求,必然影响执法效率,降低执法积极性。执法系统的整合构建要在充分听取执法人员,特别是基层执法人员意见的基础上,以执法便利性为基础,兼顾监督威慑,注重食药、工商、质监等执法领域的区别,结合各地区执法实践,使执法系统成为执法人员不可或缺的执法利器。

  (作者单位:深圳市市场和质量监督管理委员会)

  《中国质量报》

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责任编辑:杨月